“服务到位”的《须知》早早便下发各省了，不料商人们对于参赛一事，却并不如预想的那么积极——事务局细一了解才知道，此前的历次世博会，因为缺乏组织，再加上时局动荡，商人们交来的赛品往往是“有去无回”，卖出去了不知道去哪儿领钱，卖不出去连原物都不发还，再加上中国是当时世界上唯一征收出口税的国家—一次博览会下来，商人们往往还要倒贴不少钱，如此往复几次，足以让大家视“参赛”为畏途了。
而当时在其他国家，凡参加世博会的赛品一切运输都是免费的。因为中国铁路均为借款修建，陈琪不敢奢望“运费全免”，他只是立即上书交通部，委婉地请求打个对折。
交通部很快给了回复——火车最多打七五折，至于轮船，恕不在本部的管辖范围内。
更令陈琪懊恼的是，他提交财政部请求给予赛品免税政策的折子也被“打”了回来——因为所有赛品都要集中到上海装船赴美，财政部的“让步”仅限于1914年八九月间抵沪的赛品可以免税，其余都在自原产地运出的第一道关口一次性征税。
财政部的态度让陈琪彻底愤怒了，他在回复财政部的电文中直指此项政策是“徒具免税之名而无免税之实”。绝望之下陈琪甚至提出，从事务局已经捉襟见肘的经费中拿出一部分，替商人们缴上这笔税款。
陈琪的执著终于让财政部妥协，同意凡巴拿马赛会中国参展品一律免于征税；几经讨价还价之后，交通部也作出了让步，规定所有赴赛物品的车船运费一律以七折收取。
在看得见的优惠政策的鼓励下，经过层层审查，1914年10月底，来自全国18个省的10万多件赴赛物品已经堆满了上海港的码头，仅江苏一省，就有60个县的16000多件赛品汇聚于此。
“巴拿马博览会一共才展出了20万件展品，中国就占了一半——这固然是我们国家‘地大物博’的最好证明，但也带来很多问题。”刘作奎告诉记者。其实，筹备事务局在《出品人须知》上有明确规定，为保证种类丰富，同种参赛物品上交的量越少越好。而商家抱着扩大销路的心理，往往一样东西交个几十箱上来，再加上互不“通气”，几个商家交来同种物品也是常事。而各省参赛协会致力于相互间的竞争，谁也不肯把自家的参赛物品撤掉……直隶赴巴拿马赛会的总代表严智怡总结得最好，“中国以人参赛，非以国参赛也。”
1914年11月1日，“筹备巴拿马赛会事务局”改为“巴拿马赛会驻美监督处”，陈琪担任总监督，中国参赛代表团正式成立。直隶、山东、浙江三省的赴赛代表作为中国代表团的“先遣团”，登上了开往美国的轮船。
“量米为炊”、“相地度材”
1914年12月6日，历经一年半的筹备之后，中国赴巴拿马赛会代表团终于启程奔赴大洋彼岸。此时，巴拿马运河已经开通，定于1915年2月开幕的世博会进入了倒计时。
与此同时，先期赴赛的三省参会代表已经在旧金山登岸了。刚一过关，就有当地华侨偷偷告诉直隶代表严智怡，旧金山人对华人排斥得厉害，要不是赛会代表的身份，过关时一定会被严格盘查，稍有问题就会被扣下。
事实上，19世纪末以来美国的种种排华政策，已经引起了华侨的强烈愤慨，并险些对巴拿马世博会造成影响——就在巴拿马世博会的同一时期，南加州的圣地亚哥也召开了一届规模要小很多的“巴拿马加州万国博览会”，旧金山华侨因不堪忍受当地政府歧视华人的政策，明确表示抵制巴拿马世博会，声言将鼓动中国政府把中国馆设在圣地亚哥，并将以资金支持圣地亚哥博览会。这引起了地方政府和民间人士的极大不安，纷纷上书要求调整美国的移民政策，平息华人的不满情绪。
很快，参加巴拿马赛会的其他中国人也领教了美国人的“不友好”。
这年12月29日，经过近一个月的海上颠簸，途中遭遇两次大风之后，40余位中国代表团成员连同第一批400箱赴赛物品，终于到达了旧金山。由于赛品运到上海时都是按省别装箱的，监督处工作人员要一一开箱，按出品种类重新归类，再填写报关单——工程浩大，难免忙中出错。到美国后，海关要求开箱检查，试开了一两箱，光核对物品就用了三四个钟头，且发现箱中物品与报关单并不完全相符，整箱赛品随即被扣留了。
参加巴拿马赛会的江苏代表王树榛后来回忆说，起初中国人不懂得和海关官员“联络感情”，最终发展到每次开箱，稍有不符就下令封闭待查，美国海关官员给中国人的脸色更是难看。久而久之，大家渐渐明白了“动之以情”的重要性，于是准备了若干“赠品”，供美国海关官员随意取用——此法果然奏效，美国的海关检查由“极严”慢慢变成了“极宽”，到最后，海关官员竟和中国的办事员们“彼此谈话俨如朋友，检点物品错误付之一笑”，再无恶意刁难之举。
好不容易顺利通关，陈琪又得到了一个坏消息——实业总长张謇传下“口谕”，政府馆建筑的包工费在原有基础上减去十分之六，只给国币9万元——这意味着中国代表团要用别国建筑经费的十分之一甚至二十分之一，建造一座世博会上最大的展馆。
由东道主提供场地、参赛各国自主建造政府馆是世博会的惯例。巴拿马世博会既以“促进东西方贸易合作”为主旨，自然将最大、最好的两块场地留给了中国和日本。
早在1914年6月，工商部的黄慕德和束日璐两位委员就领着30名中国工人来到了旧金山。他们的美国之行也极为不顺，原定的轮船以中国工人有病为由“拒载”，只能延期赴美。多亏国民政府电告驻美公使夏偕复，请其派人在旧金山港接应，才免得下船时再受刁难。中国政府馆的选址位置虽然不错，却有个严重的缺陷——正好在旧金山海滩上。这无疑给施工增添了不小的难度，也使工程造价上去了不少。原来的预算尚且捉襟见肘，如今听说拨款骤减，工人们已经罢工好几次了。监督处的中国办事员们只能亲自上阵帮工，才把大家的情绪安抚下来。
除了政府馆外，中国的绝大部分赛品还是按照种类分散在博览会的10个单项展馆之中。《出品人须知》中本有明确规定，各省收集赛品之后，要把需要各展馆多大陈列面积一一报上，却没一个省照办，以至于到了赛场才发现，中国赛品的数量远远超出了展区的承受能力。陈琪只得忍痛进行二次挑选，很多远渡重洋的展品因此未能得到陈列，有些甚至从未开过箱——陈琪当时并不知道，这一无奈的举动，会在将来给自己带来多大的麻烦。
布展刚开始时，监督处甚至失去了对场面的控制——各省都擅自开箱装架陈列，都要先挑好位置、大面积。“各馆陈列地点所塞满者，为黑色之稻草，为破碎之空箱，为抛弃之腐烂品，为已开箱之陈列品，为待开之箱，为设备未完油漆未干之橱架，有时致不能举足……”从王树榛的描述中，当时的混乱可见一斑。
这时候，61万元的参赛经费只剩10万余元了。当时1美元合华银2块6，一个布展工人的工资一天最少3美元，算下来光陈列一项就需要10万元以上。陈琪已经两次致电民国政府请求增加预算，都被驳回了，他又托严智怡写信给在总统府工作的哥哥，希望能将问题辗转反应到袁世凯的耳中，却终究没得到任何答复。
无奈之下，陈琪只能充分发挥他温州人精打细算的特质，“量米为炊”、“相地度材”，用严智怡的话说，“皆以物品凑橱架，不以橱架凑物品”。各馆地面一律铺廉价的平松木板，简单油漆，只在四周围以中国式的栏杆、园墙、牌楼，再画上各色花纹……中国特色浓郁的布展方式倒意外赢得了当地媒体的不少好评。
第二批1400箱物品到达旧金山，已经是1915年1月29日，距离赛会开幕不到一个月的时间了。监督处的工作人员们亲自上阵布展，进度飞快，展品少的馆不过20天，展品多的至多40天就布置完成了。虽然到世博会开幕时，中国只有美术、工艺两馆布展完毕，但由于一战的影响，欧洲参赛各国还没有到会——中国展品反倒抢在不少西方国家之前，在全世界面前亮相了。
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